검찰개혁이 걸어온 길을 되돌아보다
  • 소지현 기자
  • 승인 2021.11.08 01:17
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어떠한 개혁 정책이 도입돼 왔나

검찰개혁은 정치권과 검찰 내부에서의 뜨거운 감자였습니다. 특별검사 제도를 거쳐 검사동일체 원칙 개정과 대검찰청 중앙수사부 폐지, 그리고 최근 설립된 고위공직자범죄수사처까지. 검찰개혁의 모습은 달랐지만, 그 본질은 비슷했는데요. 검찰개혁은 어떠한 과정을 거쳐 지금까지 이어져 왔을까요? 장민창 기자 jmc17061@cauon.net

서울특별시 서초구 반포대로에 위치한 서울중앙지방검찰청 청사의 모습. 사진 장민창 기자
서울특별시 서초구 반포대로에 위치한 서울중앙지방검찰청 청사의 모습. 사진 장민창 기자

개혁안에 관한 다양한 평가 존재해
여전히 제도적 보완 필요하다

검찰개혁은 오랜 시간 중요한 사회적 과제로 여겨졌다. 새로운 정부가 들어설 때마다 각 정부는 검찰이 정치적 이해관계에 흔들리지 않고 본 역할을 다할 수 있도록 개혁을 단행해왔다. 각 정부가 추구한 검찰개혁의 모습과 방향성은 무엇이었을까?

  특별한 검사의 출범 
  1999년 국민의 정부는 검찰개혁의 첫 발걸음을 옮긴다. 그 발걸음은 바로 특별검사제(특검) 도입이다. 특검은 검찰이 아닌 3자에게 수사·기소 등을 맡기는 제도이다. 수사의 공정성을 확보하기 위한 목적으로 고위층 권력형 비리나 위법 혐의 등에 현직 검사가 아닌 특별 검사가 임명된다. 당시 특검 도입에 관한 논의가 꾸준히 있었지만, 옷 로비 사건과 조폐공사 파업유도 사건이 수면 위로 드러나면서 더욱 활발해졌다. 현재까지 총 13번의 특검 출범이 있었다.

  허영 석좌교수(경희대 법학전문대학원)는 검찰의 정치적 중립이 보장되지 않는 상황에서 특검의 역할은 더욱 커진다고 말했다. “검찰이 정치적으로 온전히 독립된 상태가 아니면 특별검사의 필요성이 이전보다 더 커지죠.” 이 외에도 검찰에서 진행하기에 부적절한 사건, 국민의 불신이 큰 사건은 특검을 통해 수사하는 것이 적절하기 때문에 특검이 중요하다는 의견도 있었다. 

  그러나 현행법에 따른 특별검사 임명 방식에는 정치적 요인이 개입될 여지가 존재한다는 지적도 있다. 「특별검사의 임명 등에 관한 법률」(특검법)에 의하면 특별검사는 특별검사후보추천위원회에서 추천한 2명의 후보 중 대통령이 1명을 선발하는 방법으로 임명된다.

  한석훈 교수(성균관대 법학전문대학원)는 여당 성향의 추천위원이 위원회의 과반수를 차지하고 있기 때문에 특검이 편향될 수 있다고 언급했다. “법무부 차관, 법원행정처 차장, 국회 여당이 추천한 추천위원 2명은 친 여권 성향을 띨 수 있습니다. 이 4명은 7명으로 이뤄진 추천위원의 과반수를 차지하죠. 이들이 특별검사 후보 2명을 모두 추천해 버린다면 정치적 중립성은 확보되지 못할 가능성이 있습니다.”

  조직문화를 깨고자 
  2003년에는 참여정부가 새로운 정부로 들어섰다. 이후 검찰개혁의 일환으로 검사동일체 원칙이 개정됐다. 「검찰청법」 제7조 ‘검사동일체의 원칙’이 정치적 사건에서 상사가 불합리한 압력을 가하는 근거로 악용된다는 지적이 잇따랐기 때문이다. 이에 국회는 해당 조항 표제를 ‘검찰사무에 관한 지휘·감독’으로 변경하는 데 합의했다. 제7조 1항에서 쓰인 ‘상사의 명령에 복종한다’는 표현은 ‘소속 상급자의 지휘, 감독에 따르도록 한다’는 표현으로 순화됐고 제2항으로 검사의 이의제기권이 신설됐다.

  김태일 참여연대 사법감시센터 간사는 검사동일체 개정이 검찰 내 강압적인 상명하복 문화 등의 폐습을 온전히 해결하지는 못했다고 말했다. 명시적 효과는 있었지만 실제로 검찰 조직 내 문화적 차원에서까지 폐습을 해소했다고 보긴 어렵다는 것이다. “검사들 간 사법연수원 기수나 변호사시험 합격 연도에 따른 기수문화는 여전히 남아있어요. 이의제기권도 현실적으로 잘 활용되지 못한다고 생각해요. 억압적인 검찰 조직문화는 향후에도 문화·제도적으로 꾸준히 개선해나가야 할 과제입니다.”

  장영수 교수(고려대 법학전문대학원)는 검사동일체 원칙에 관한 오해를 바로잡아야 한다고 이야기했다. 그는 검사동일체 원칙을 상명하복의 관점에서 바라보기보다는, 검찰 업무 수행에 필요한 기준을 통일하는 관점에서 이해할 필요가 있다고 설명했다. “검사들이 권력을 중심으로 한 몸같이 모인다는 것처럼 검사동일체 원칙을 생각하면 안 됩니다. 한 사건에 대해 어떤 검사는 기소하는 반면, 다른 검사는 기소하지 않는다면 국민 입장에서는 황당하겠죠? 검찰 업무 수행에 있어서 기소 등에 관한 통일된 기준을 부여하는 거라고 이해할 필요가 있어요.”

  한석훈 교수도 이에 동의했다. “검사마다 같은 사안에 같은 기준을 적용하지 않는다면 수사의 형평성이 어긋날 수 있고 결국 국민들에게 피해를 주게 됩니다. 이를 방지하기 위해 전국의 검사는 다른 검사의 사건 처리를 승계받아 처리할 수 있고 검찰총장, 검사장, 지청장의 상명하복 지휘·감독 관계를 인정하는 것이 검사동일체 원칙이라고 할 수 있겠습니다.” 그는 검사동일체 관련 조항을 개정한 것이 일선 검사의 독립적 판단을 존중하는 기풍을 진작시켰다는 점에 일부 기여했지만, 더 근본적인 개혁이 필요한 상황이라고 설명하기도 했다.

  이 밖에도 참여정부는 법무부 장관과 검찰총장 인사청문회 제도, 검찰인사위원회의 심의기구로의 격상, 검사적격심사 제도 도입 등 인사 관련 제도 개선도 추진했다. 장영수 교수는 해당 제도가 본 기능을 수행할 수 있도록 노력해야 한다고 말했다. “제도의 취지는 좋지만 실제로 성과를 내지는 못하고 있습니다. 인사청문회의 경우 다수당의 결정에 따라가는 경우가 많아요. 인사청문회에 통과된 사람들이 여러 물의를 빚은 경우도 있죠. 제도가 제 기능을 할 수 있도록 논의가 필요한 시점이에요.”

  간판만 바꾸고 신장개업 
  2013년에는 대검찰청의 중앙수사부(중수부)가 폐지됐다. 중수부는 공직자 비리수사처로 권력층 인사에 관한 수사를 담당했다. 하지만 표적수사 시비가 계속되면서 정치적 권력과 결탁한다는 비판을 받아 결국 폐지가 결정됐다. 중수부가 담당하던 업무는 서울중앙지검 특별수사부로 이관됐다가 2019년 반부패수사부로 다시 바뀌었다.

  장영수 교수는 중수부 자체를 폐지한 점에 비판적인 입장을 비췄다. “중수부 자체를 폐지한 결정은 바람직하지 않다고 생각합니다. 조직이 권한을 오·남용한 경우 해당 부분을 통제해야지, 중수부를 없애는 게 과연 올바른 해결이라고 볼 수 있을까요?”

  반면 김태일 간사는 중수부 폐지에 관해 권력이 지나치게 집중된 조직을 단순히 폐지하기보다는 권한을 나눠 영향력을 축소시켜야 한다고 전했다. “검찰은 필수적인 사법기관입니다. 권력기관의 성격을 갖는 건 불가피할 수 있죠. 그러나 특정 부서에 권력이 집중된다면 외부에서 견제하고 감시하기 어렵습니다. 무작정 부서를 폐지하는 것보다는 조직과 권한을 조정하고 기능을 검찰청 내에서 분산시켜 나가야 해요.” 



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